2008年10月28日，第十一届全国人大常委会第五次会议高票通过了《企业国有资产法》，该法将于2009年5月1日起实施。

改革开放以来，我国不断深化国有经济改革，调整国有经济布局，国有经济日益发展壮大，也积累了数量巨大的企业国有资产。但是，以前我国对国有资产的管理更多依赖的是行政手段和政策规定，法律制度上的缺漏较多，管理体制历经多次变化却仍不完善，特别是缺少来自人大立法的专门保障。2007年10月1日起实施的《物权法》对国有财产的范围、国家所有权的行使以及保护国有财产作了明确规定。在《物权法》出台后，制定国有资产法以落实《物权法》的有关规定就显得尤为迫切。

 

 

《企业国有资产法》的调整范围限于经营性国有资产，即企业国有资产。一般而言，国有资产大体分为三类：一是经营性国有资产或企业固有资产，即由国家对企业（包括其他经营性实体）出资所形成的权益；二是行政事业性国有资产，即由国家机关、国有事业单位等机构、组织使用、管理的国有资产；三是资源性国有资产，即属于国家所有的土地、矿藏、森林、水流、野生动植物等自然资源类资产以及其他国家专有资产（例如，无线电频谱、国防资产等）。

 

对于本法的适用范围，在起草过程中曾有过争议，最后考虑到制定一部涵盖所有国有财产及其权利的法律的条件目前并不成熟，而经营性国有资产在国有资产中占有很大比重，具有特殊的地位和作用，实践中迫切需要专门立法，社会各界对国有资产的关注也多集中在确保企业国有资产的保值增值上，因此，先制定一部适用于经营性国有资产（即企业国有资产）的法律符合目前的立法条件，因此，本法的调整范围限于经营性国有资产，该法也因之得名“企业国有资产法”。

 

此外，《企业国有资产法》第76条规定，“金融企业国有资产的管理与监督，法律、行政法规另有规定的，从其规定”。根据该规定，金融企业的国有资产的管理和监督将优先适用金融企业国有资产的专门或特别的法律、法规（例如《金融企业国有资产评估监督管理暂行办法》，以及以后可能颁布的专门法律、法规等）；除此之外，金融企业在国有资产管理方面亦应遵守《企业国有资产法》的规定（除非有关专门法律法规另有规定）。据悉，财政部主持制定的《金融类企业国有产权转让管理暂行办法》将于近期出台，在该办法出台后，金融企业国有产权的交易将优先适用该办法的规定。

 

 

在《企业国有资产法》出台之前，立法上存在“企业国有资产”、“企业国有产权”、“国有资产”等诸多不同的表述和定义。例如，《企业国有资产监督管理暂行条例》第3条规定：“企业国有资产是指国家对企业各种形式的投资和投资形成的权益，以及依法认定为国家所有的其他权益”；《企业国有产权转让管理暂行办法》第2条规定：“企业国有产权是指国家对企业以各种形式投入形成的权益、国有及国有控股企业各种投资形成的应享有的权益，以及依法认定为国家所有的其他权益”等。上述定义的文字本身似乎倾向于对这些概念进行大而全的定义，从而避免疏漏，然而，带来的问题是，对于非由国家完全持有的资产和权益（尤其是国家仅持其有极小部分的资产和权益）是否仍适用这些规定并不清楚。

 

而《企业国有资产法》似乎开始尝试从对出资人的界定来定义企业国有资产。《企业国有资产法》将“企业国有资产”定义为“国家对企业的出资所形成的权益”。在早先的答记者问中，全国人大常委会法制工作委员会副主任安建认为，所谓“国家对企业的出资所形成的权益”，即指“国家作为出资人对其出资的企业享有的资产收益、参与企业重大决策和选择企业管理者等股东权利，而不是指国家出资企业的厂房、机器设备等不动产和动产”。基于这样的理解，“企业国有资产”是股权性权利，是国家作为出资人（通常情况下是企业股东）通过出资资产形成的股东权利，而不再强调附着于某个具体的资产上的权利。当然，这样的理解还有待本法的实施细则或相关部门颁布的配套法规或规章作出进一步的明确。

 

 

出资人缺位或出资人代表机构不明确或其职责不明，即究竟谁代表国家行使权利及如何行使代表权，是实践中造成国资流失的重要原因。《企业国有资产法》第11条对履行出资人职责的机构（或称为“出资人代表”）作出了明确规定。根据该条的规定，国务院国有资产监督管理委员会、地方各级国资委和各级政府授权的履行出资人职责的部门或机构，作为出资人代表，根据本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。这也是对各级国资委的出资人代表定位的再一次明确。

 

此外，该法在第七章又规定了国有资产的监督机构，包括人大常委会、各级政府及政府审计机关、社会公众监督等，明确规定国务院和地方各级政府对其授权的出资人代表的履职情况进行监督，体现了权力制衡的立法理念。

 

 

本法的出台对涉及国有资产转让实务有着进一步明确的意义。在目前的法律体系下，国有资产转让都要求采用拍卖、招投标和挂牌方式，整个转让过程可以归纳为“内部决策－批准－清产核资和审计－评估定价－公示－交易”。其中，内部决策和批准程序上的权限划分并不明确。

 

（1）审批

《企业国有资产法》第53条规定，国有资产转让由履行出资人职责的机构决定；履行出资人职责的机构决定转让全部或者部分国有资产，致使国家对该企业不再具有控股地位的，应当报请本级人民政府批准。

由此，结合其他有关国有资产转让的法律法规，国有资产转让的审批/决定部门大致可以划分如下：

a)        所出资企业决定其子企业的国有资产转让。其中，重要子企业的重大国有资产转让事项，应当报同级国有资产监督管理机构会签财政部门后批准。其中，涉及政府社会公共管理审批事项的，需预先报经政府有关部门审批；

b)        国有资产监督管理机构决定所出资企业的国有资产转让（国资委主要是基于出资人代表的地位作出决定，而非行政批准）；

c)        转让企业国有资产致使国家不再拥有控股地位，应当报本级人民政府批准。

 

（2）评估

资产评估，通过提供客观价值标准的方式防止国有资产的贱卖，是从交易价格角度保护国有资产的有效方法。《企业国有资产法》第47条对资产评估的规定为：“国有独资企业、国有独资公司和国有资本控股公司合并、分立、改制、转让重大财产，以非货币财产对外投资，清算或者有法律、行政法规以及企业章程规定应当进行资产评估的其他情形的，应当按照规定对有关资产进行评估。”当然， “国有资本控股公司拥有的重大财产”的转让是否要遵守有关进行公开招拍挂程序以及目前适用的招牌挂程序是否有所变化，仍有待于本法实施细则的进一步明确。

各级国有资产监督管理机构履行出资人职责的企业及其各级子企业涉及的多种行为均需要进行评估, 除常见的资产转让、资产置换等以外, 收购非国有资产、接受非国有出资企业以非货币资产出资、以非货币资产偿还债务、整体资产或者部分资产租赁给非国有出资企业一般都应评估。可以豁免评估的情形主要为：上市公司的国有股转让；经各级人民政府或者国资委批准, 对企业整体或者部分资产实施无偿划拨；国有独资企业与其下属独资企业之间的合并、置换或无偿划转。